对陕西省财政科技投入管理体制的探索
余小方 余振乾 李湄青
摘 要： 文章通过分析陕西省财政科技投入管理中存在的主要问题，提出调整和完善省级财政科技投入的基本思路，并构建了投入管理的运作模式。同时从政府操作层面上，对全省财政科技投入的投向、投入结构、投入方式进行论述。
科学技术作为第一生产力，在高新技术飞速发展的今天，已日益成为一项耗资巨大的产业，它需要强大的经济资源作保证，这个保证的决定因素就是全社会的科技投入，当前许多国家和地区已把大量增加科技经费投入看作是竞争和发展的根本，其科技经费增长速度远高于国民生产总值（GDP）增长速度。在我国，近年来科技投入也已成为科技进步的关键因素，是我国实施“科教兴国”战略和可持续发展战略的基本保证。
在科技投入中，政府财政科技投入是重要组成部分，它在配置资源、组织调控上具有主导性和引导性的双重作用，是其他科技投入所不可替代的，这是由科技活动自身特征和市场经济发展的需要所决定的。科学技术属公共需求范畴，科技活动尤其是基础研究的间接效益往往高于直接经济效益，对投资主体来说，投资不易直接回收；加之科技活动具有高成本、高风险和不确定性，造成投资困难和障碍。这些特征决定了科技活动需要政府在配置资源上发挥主导作用。政府的组织调控作用亦是由市场体制的自发性、盲目性决定的。对体现国家意志、关系国家安全和长远发展的重大前瞻性、公益性、公共性科技研究及基础性研究以及支持国家重点和新兴产业发展、影响产业升级的核心和关键共性技术、战略性高新技术、公共基础条件设施建设等，政府除采取财政投入外，还要发挥政策的引导作用，进一步优化配置全社会的科技资源。
财政科技投入对于当前我国区域科技创新体系的建设具有重要而特殊的作用。区域创新体系的建设任务主要是政府直接将资源投入具有公共需求的多种科技活动及各个环节，如基础研究和产业共性技术研究、为提高区域综合竞争力的高新技术研究及其产业化、创新人力资源培养，以及创新环境建设等。该项任务的实现需要公共财政做主要条件保障，因此，财政科技投入是各地政府当前积极推进科技创新和体制创新的一项根本性经济手段。
一、陕西省财政科技投入管理现状分析
“九·五”以来，陕西省财政部门通过增加科技投入总量，调整投入结构等方式，充分发挥财政科技投入的作用，使科技综合实力得到了增强科技基础条件、设施和基地建设有了一定的改善。但与全国平均水平及其他省市相比，投入总量和占当年财政支出的比重仍然偏低。2001年，全省科技三项费为2.28亿元（省本级为1.3亿元），科学事业费为1.69亿元（省本级为1.09亿元），全省财政科技拨款总量4.31亿元（省本级为2.4亿元），仅占当年地方财政支出的1.23%，占地方GDP的0.23%，处落后地位。除投入总量和强度还很低外，一个突出问题就是管理体制方面存在的缺陷和不足。
（一）现行管理体制导致投入分散，方向失准，重点不突出，难以形成科技竞争力。
由于长期计划体制的运作，陕西省形成了除科技主管部门外，计划、经济和产业、教育、卫生、社会科学、科协、国防工业等其它部门均设有相对独立的科技计划。随着市场经济的发展，这种体制已越来越不适应地方科技发展的需要，最大的缺点是原本有限的科技经费分散，在立项过程中造成大量的小项目或“人情项目”，低水平重复现象严重，无法贯彻“突出重点，有所作为”的方针。因各管理部门的计划只注重本行业或本部门的应用项目，对竞争性领域项目支持过多，部门之间协调很少或很难协调，项目的结构性矛盾突出，直接降低了总体投入效果，影响了全省重大项目的投资力度，忽视了基础研究的技术储备和共性技术的开发推广，导致持续发展的基础和后劲日趋匮乏。省科技行政管理部门的科技三项费太少，2001年为2448万元，约占省财政当年科技三项费2.28亿元的10%，不到2500万元，且该指标自1997年以来已连续五年未有增长。而同为西部省份的云南省，2001年全省科技三项费为1.9亿元，省科技主管部门掌管1.7亿元，占到80%以上，两厢对比，差距何其大。
（二）投入方式单一，管理转制缓慢，管理运作不到位，造成投资绩效较差。
陕西省财政科技投入多采取无偿拨款方式，形式单一，缺乏对投资方的利益约束，缺乏项目的监督调控机制，容易造成财政资金的浪费和低效益，同时也不易带动社会资金的投入。“九·五”以来，陕西省也在尝试科技投入的多元化，如1998年成立的陕西省高新技术产业投资公司，采取财政科技资金投入为主、公司参股的方式组建，意在加强对全省重大科技产业化项目资助、担保、贴息或股权投资的力度，并吸引社会资金参与。但几年来的运作实践证明，由于缺乏科学规范的管理，使公司投资重点偏离了科技产业化的支持轨道，未能取得预期的效果。
在科技立项过程中，现仍沿用单位申报，主管部门行政评审的旧有计划管理模式，未能全面采用科学的事前评审、事中监控、事后考评的有效和规范的管理制度，因此难以保证财政投入的绩效。
二、构建陕西省财政科技投入管理新体制的思路
构建陕西省财政科技投入管理新体制的思路基于两点：一是按照建立公共财政框架的原则，在方向、方式上调整财政科技投入部署，政府不参与或少参与竞争性领域，重点支持环境营造和“公共性”领域；重点支持具有基础性、公共性和外部效应特征的科技活动；对企业的直接支持转向间接支持；指令性、计划性资助转向引导性资助；直接出资转向通过环境建设进行间接支持。
二是遵循系统论的整分合原理，对全省财政科技投入管理系统的结构、功能进行重新设置、安排，充分发挥其调控、
引导、支持和保障作用。系统论整分合原理是现代科学管理所应遵循的基本规律，财政科技投入管理本身是一个对全社会科技投入进行经费、人才、政策、资源配置和宏观调控的整体系统。这个整体系统又可分解成管理、监督、决策、法规、社会投入等组成要素。各要素功能、分工不同，但又相互关联、相互作用，保持着动态的协调和统一，由此组成的有机整体不再是单一要素的简单加和，而是系统的放大和升级，具有“整体大于部分之和”的效果，以此构建财政科技投入管理新体制，将有效改善陕西省在当前经济改制时期出现的管理缺位、错位和越位等一系列问题。
三、陕西省财政科技投入管理的目标和原则
目标：按照建立公共财政体制框架的基本思路，针对现状和需求，按照有限目标，突出重点、系统整合和优化配置的支持方式，陕西省财政科技投入应重点支持：促进结构优化、产业升级和经济社会发展的关键、共性技术；促进区域主导、新兴产业发展的核心技术和重点领域的高新技术；优势学科的基础研究和应用研究；科技创新基础设施建设和区域创新体系建设项目。逐步调整财政供给范围，优化支出结构，加大财政投入，改革预算管理，强化监督机制，进一步完善政策法规环境，引导、激励社会资金和企业科技投入，使企业逐渐成为科技投入主体，推动陕西省全社会科技投入体系的形成。
原则：一是体现公共财政的原则。二是资源优化配置的原则。以增量调动存量，把全省分散在各部门、各系统的科技人才、成果、资金、仪器设备、设施、数据、信息等科技资源通过政府计划配置和市场机制运作，变为全社会共享共用资源。三是加强统筹规划、整合集成的原则。集中组织实施各类科技投资计划，改变陕西省计划管理条块分割、科技力量分散、科技项目重复的格局，并保证本省与中央计划的衔接。四是分类支持和重点突出的原则。财政支持可分为全部资助、部分资助、引导社会资金投入三种方式。五是实施法治化、规范化管理原则。健全财政法律、法规体系，建立项目的全过程监管制度。六是注重区域科技经济效益的原则。地方财政科技投入要积极支持发展地方先进适用技术，与当地的经济、自然环境相互协调、相互适用、相互促进，形成技术优势、资源优势，在互动中实现最佳综合效益。 四、财政科技投入管理运作模式
根据“思路”中提出的系统论整分合原理，将陕西省财政科技投入整体系统按功能分解为管理、决策、监督、法规和全社会投入五个组成部分。各部分功能如下：
一是管理部分，具有政府科技投入管理实施功能。逐步实现投入的集中统筹管理。对科技项目和经费使用的过程和环节，制定科学的规范和制度。
二是决策部分，具有政府科技投入目标决策功能。对财政科技投入的投向、领域、对象、构成、规模、强度等目标进行科学论证，制定财政科技投入的中长期规划以及短期计划。 三是监督部分，具有政府科技投入评估监督功能。包括建立财政科技投入评价指标体系、评价方法、评估机构以及项目执行过程中阶段性、随机性的考核评价制度和相应的监督制度。评估监督机构应是行业领域内具有权威性的中性机构，以保证考核监督的科学性和公正性。 四是法规部分，具有制定颁布实施科技投入相关政策法规功能。建立完善科技投入的法规、政策体系；制定科技投入风险投资资金、科技信贷担保管理办法等。
五是社会投入部分，具有社会科技投入管理功能。在充分发挥政府科技投入主渠道的同时，运用市场资源配置和市场运行机制，建立多渠道、多元化、市场化的全社会参与的科技投入体系。政府、金融、企业、个体等均可成为科技投入主体。加大政府政策性引导资金的投入作用，加强科技与金融对接，拓宽科技金融合作渠道以及建立科技风险投资等。
这五个子系统功能不同，可独立运行，又相互联系、相互制约，构成科技投入管理大系统，使财政科技投入管理工作在新的管理系统体制下得以完善和强化。
在这五个子系统中，管理子系统是整个系统链中最关键的环节。因此，应把设置建立财政科技投入管理系统（或系统平台）模式作为构建整个体制的突破口。
按照总体目标、基本原则，针对该省财政科技投入管理现状，从科技活动全过程和主要环节出发，设置财政科技投入管理运作模式。
主要分以下几个步骤：
项目申请：政府管理部门提供项目指南，科技活动主体（科研院所、高等学校、企业、个体等）按照指南要求向政府主管部门申报。
项目评审：政府管理部门组织相关领域和行业的中性评审监督机构对申报项目进行审查，首先，按项目服务需求的领域大致分为三类：第一类是公共产品项目，如国家安全、国防、卫生、环境等公益类项目，基础研究、社会和人文科学、战略性的高新技术项目等；第二类是外部效应项目，如产业的共性、关键技术，虽有收益，但是投资大、风险大，是市场主体不愿干，但有意义的项目；第三类是市场竞争领域项目，如给企业带来商业利润的项目。第一类项目政府可全额支持；第二类项目可全额支持或部分资助；第三类项目政府可少量资助或以政策支持，少量资助的目的主要是为了吸引其它资金进入。这三类项目的判别标准由政府主管部门负责制定。其次，按照专家评价和行政决策相结合的评审制度，对项目进行科学的综合评估（包括科学效益、技术效益、社会效益、经济效益），评估审定后列入政府科技投资项目计划。未进入政府科技计划的项目，可择优推荐到社会上，运用市场机制解决投入问题。
项目实施：对进入政府科技投资计划的项目，由管理部门与项目申报单位签订合同书，按合同规定实施。合同实施期间，加强对项目和专项资金的使用管理，推行项目合同管理、过程监督、考核验收、追踪问效和经费审计检查等制度，提供各种服务。
项目申报、审定、实施、验收等管理过程应实行职能分离，不隶属于任何一个部门管理，这样便于监督，同时应充分发挥中性评估监督机构的作用。
项目验收后可进入后续科技活动，进行成果应用、技术开发和技术服务等。社会科技投入指科技投资公司、风险投资公司、基金管理机构等非政府的社会投资机构对科技的投资行为。政府可投入引导性资金给予支持，并通过政策，给予导向和支持。
概括而言，该科技投入管理运作模式具有以下特征：
集中管理：由政府相关部门统一制定有关制度、规则、标准，以执行基本原则，实现总体目标。
客观评价：充分发挥中性专业评价机构或人员在科技投入宏观决策、管理过程中的评审、监督作用。
分类投资：坚决执行政府从生产竞争领域退出的准则，财政投资应支持公共需求、外部效应的项目。
全程监控：按照合同制，对投入项目全程跟踪、监督考核。
五、陕西省财政科技投入投向、投入结构和投入方式的调整
（一）财政科技投入投向、投入结构的调整
财政科技投入投向、投入结构的定位是保证其投资效果的关键，在国家和地方的投入目标上存在着差异。从科技活动全过程来看，国家投入目标定位侧重于基础研究，应用研究和试验发展活动的上游阶段，地方科技投入则以支持区域经济社会发展，建立区域科技创新体系为主要目标，重点范围应放在科技活动的中、下游阶段。
陕西省科技投入的投向目标和投入结构应划分成两个层次：省级投入和市、县（区）投入。 省级财政科技投入的目标：
参考国内外的情况,省本级财政在科技活动各阶段支持经费的比例应为:
基础研究和应用研究阶段:10—12%；
试验发展阶段：28—33%；
后期三个阶段（成果应用、技术推广和科技服务）：55—60%。
投入结构的主要构成分类如下：
一是直接关系全省经济社会发展的全局性、系统性、战略性的重大研发专项，重点支持中游阶段的科技活动，可在省级各类计划中予以安排。
二是具备带动全省经济社会科技发展的公共性、公益性的关键和核心研发项目，重点支持上中游阶段的科技活动，可在省级各类攻关计划中予以安排。
三是具有促进高技术产业形成、培育新兴产业成长、改造传统产业升级的关键、共性和通用技术项目，重点支持中下游阶段的科技活动，可在火炬、星火和重大科技产业化计划项目中予以安排。
四是区域科技创新体系的重要技术基础设施项目，如高技术研究重点试验室、工程技术研究中心、公共科技文献信息网络系统、大型精密设备仪器、实验动物质量监督检测等科研条件公共平台、行业中试基地等，因本类项目属上中下游阶段的科技活动资源共享项目，应设立技术基础设施建设专项，同时注意与国家项目的匹配和衔接。
五是科技成果推广示范中的共性、公共技术培训，如行业技术标准标识推广、制造业信息化推广、CAD、CIMS、ERP、GMP等应用推广等，这些均属下游阶段的科技活动，可通过扶持中介服务组织手段予以广泛支持；
六是社会化科技创新服务体系建设项目，如生产力促进中心、科技创业服务中心、各类技术、行业孵化器和技术市场、科技信息、咨询服务机构的建设发展，这些主要为中下游阶段科技活动提供公共服务项目，可列科技专项予以支持；
七是对原创性、具备自主知识产权的基础研究和高技术研究项目，瞄准几个优势学科领域，通过列入省自然科学研究基金计划和863、973计划等予以持续、长期的支持；
八是一般市场竞争性领域的科技项目，属中下游阶段科技活动，原则上财政不予直接资金支持。按照市场机制，通过社会资金和金融机构解决资金来源，财政可予以政策保障、融资担保、贷款贴息（或低息）以及其他的间接支持，对少数项目可辅以少量有限资金作匹配补贴；
九是以培养使用引进高级人才和学科带头人为主要目的，专设种子基金项目计划和青年人才创业计划等专项，以补助性支持为主。
十是对国家部门衔接的科技项目予以匹配支持，并对市、县（区）重点项目给予有效的补助性支持。
市、县（区）财政科技投入目标:
市、县（区）财政科技投入要贯彻“科教兴市、科教兴县（区）”战略，围绕本地支柱产业设置：一是支持市场前景好、技术含量高、经济效益好、附加值高的产品的推广和重点技术的推广示范，特别是要面向农业科技工作，以支持技术引进、试验示范、科技培训等科技活动为主；二是支持列入全省科技工作重点的新产品开发、先进适用技术的示范推广和技术培训项目；三是支持科技服务体系的建设项目。这三类目标均处科技活动中下游阶段。县（区）级科技活动一般不涉及R&D活动，因此也不做R&D活动经费安排。
市、县（区）财政科技投入的另一个重要目标是保证本地被国家和省上支持的项目的资金匹配工作，提高这部分项目的中标率和执行成功率。
（二）财政科技投入方式的调整
——将政府直接干预、控制的科技管理活动逐渐转为指导科技活动主体进行科技创新，并引导其成为科技投入主体。由直接管理转为服务性间接管理；由直接支持转向通过营造环境、提供基础设施进行间接支持；由指令性、计划性资助转向指导性、引导性资助；由对企业直接支持转为间接支持。
——将投入项目分为公共产品项目、外部效应项目和市场竞争项目三种类型，财政投入只对公共产品项目和外部效应进行全额或部分资助，资助标准由科技主管部门负责制订。
——通过资金引导、财政政策、经济杠杆、按照市场运作方式，引导调动全社会资金，形成多元化科技投入体系，逐步使社会投资（包括企业自主投资）在今后十年力争达到占全社会科技投入的60%以上。
——完善科技投资拨款制度。继续实行拨改贷的科技投入形式，必须注重合理配置资金。在科技拨款中，引入市场竞争机制，增加科技投入的回收比例，形成“投入——回收——再投入”的良性循环，提高科技投资的效率和效益。
——积极推行招标和中性评估评价，制订科学、准确的科技投资项目绩效评估评价指标体系，建立科学、公正的科技评估评价制度，积极扶持独立公正的中性评估评价机构发展。
——支持建立科技投入的风险分散机制，完善科技投入保障体系。由政府财政参与建立信用保证机构，为科技融资提供信用担保。建立科技风险补偿资金，对科技投融资者的投资损失予以适当补偿。
——理顺财政科技投入管理体系，提高科技投入强度。由同级财政管理部门和科技主管部门统筹管理财政科技投入，加大对重点项目的资助强度。
——建立健全相关政策法规体系，使财政科技投入纳入规范化、法制化轨道。
——加强政府采购。政府通过对采购价格、采购数量和采购标准的控制，来体现科技资源配置的政策导向。其激励机理基本上是投入预算型的，政府采购是扩大了创新成果的初期市场，为新产品和新工艺开拓市场服务。这种方式可以降低技术成果转移和扩散的交易成本，有利于推动技术创新成果产业化、市场化及风险投资业的发展。另与此方式类似的政策支持是对积极采用创新成果的企业和个人给与补贴和优惠。
——财政科技投入必须保证适度规模，财政科技投入（拨款）占当年财政支出的比例应定量化，省本级应达到5%以上，市级达到3%以上，县（区）达到2%以上，使陕西省财政科技投入达到全国中等以上水平。
《陕西省财政科技投入及其管理研究》课题组
作者简介： 余小方，陕西省软科学研究所所长、副研究员；
余振乾，陕西省软科学研究所副研究员；
李湄青，陕西省软科学研究所助理研究员。
本文为2002年陕西省科技厅立项的软科学课题。
联系地址：西安市雁塔路南段99号 陕西省软科学研究所
邮编：710054 电话：(029)85521265 85521293
